一 前言：
2018 年 9 月 ，中共中央、国务院发布了中发34号文 《关于全面实施预算绩效管理的意见》。指出加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，要建立全过程预算绩效管理链条，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统，包括建立绩效评估机制、强化绩效目标管理、做好绩效运行监控、开展绩效评价和加强结果应用等内容。绩效评价中心主要职责就是围绕这根链条与财政各个业务科室联动，贯穿预算绩效管理全过程。
整个链条中事前绩效评估机制是申请预算的前置条件，预算安排的重要参考依据。我区在2022年相应出台了《区级财政支出事前绩效评估管理暂行办法》，对需要执行事前绩效评估事项提出了要求。但我们在实际操作中有很多部门单位在项目立项时仍然不清楚事前评估的意义及如何开展事前评估。今天我就仅对开展重大政策项目事前绩效评估的思路与方法与大家共同探讨交流。
二 事前绩效评估的概念及意义
1.事前绩效评估，又称事前绩效评价。一般是在项目或政策实施之前进行，主要评价所建议的项目或政策的可能结果，并分析比较各种政策方案的可行性及相对的优缺点。这一评价是一种带有预测性质的分析和研究。一般而言，它主要对以下两种情况做出预测：一是实施政策项目会有什么结果，二是不实施这个政策项目会有什么结果。
2.事前绩效评估不同于我们现行的预算评审工作。预算评审主要是对项目预算的一种合规性的审核, 其主要任务是决定政策或项目的方案是否可行，资金预算是否科学合理，解决的主要是财政支持多少的问题。而事前绩效评估的主要目的是，弄清楚项目到底有没有必要做，通过什么方式做得最好，绩效目标是不是科学合理，资金花费是不是物有所值。其重点是，评估项目该做还是不该做，主要解决的是财政支持与否的问题。所以，与预算评审不同，事前绩效评估主要是对政策或项目的一种效益性审核。需要说明的是，事前绩效评估不是另起炉灶，另搞一套，而是结合预算评审、项目审批等现有工作来开展，更加突出绩效导向。
3.事前绩效评估的重要意义
（1）促使项目投资决策更加科学
事前绩效评估就是将“做正确的事”放在首位。财政部门提前介入项目的可行性研究、初步设计等论证工作，结合实际评估必要性，在源头上遏制绩效评估不良的项目进入实施阶段,可以更大范围地减少投资失误，把握财政资金使用方向的正确性,使财政支出决策更科学、更合理。
（2）提升财政资金的使用效率
在大多数事后绩效评价工作中，会要求项目部门对财政资金的使用情况进行整改，即便如此，也往往是亡羊补牢，效果远不如在项目开工前对绩效目标进行评估。在项目开工之前引入评审，砍掉不具备实施条件、没有具体实施方案的子项、杂项，剔除项目造价中涉及虚报工程量以及价格明显过高的水分，评估开工程序是否合理、即将发生的支出是否合规，督促项目单位完善实施计划，增强项目实施与预算的可协调性，有利于财政部门从“被动买单”转为“主动服务”，优化财政资金的支出结构，进一步提升财政资金的使用效率。
（3）约束项目实施过程中发生的偏离绩效目标的行为
目前财政投资项目实施过程中发生的变数较多，项目主体以各种理由追加投资，造成项目支出随意性较大。通过事前评估对财政支出预期效益和绩效目标的论证,可以围绕评估结果加强全过程监管，对专项资金的运行过程实施有效制约和监督，有效控制财政资金效益，对预算执行进行刚性约束。
（4）促进财政预算管理的公开化和透明化
事前绩效评估本身就对项目的可行性、必要性，目标设置的合理性和项目预算的科学性进行客观、公正的评价，由内部操作变成透明运作，由一对一谈判变成了公开民主评议，加上围绕绩效目标的全过程控制纠偏，可以使项目建设的全过程公开化，有效促进预算管理的透明化。
三 如何开展事前绩效评估
《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，重大政策事前绩效评估需要重点论证的是立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性和筹资合规性等五个方面的内容。这就要求我们开展事前绩效评估应当遵循五个方面的思路与方法。
（一）立项必要性的评估
立项必要性评估是事前绩效评估的第一步，其重点是需求评估（或者需求分析）。进行需求评估的主要目的是，确定是否真的存在实施政策项目的需求，如果确实存在这种需求，那么什么样的项目服务最适合满足这种需求。其基本的任务包括：界定社会问题的精确概念，评估社会问题存在的范围，定义和识别项目干预对象，准确描述项目干预对象所需范围的性质。如果根本不存在什么问题或项目提供的服务与社会问题实际上无关，那么，政策项目就没有立项的必要。进行需求评估，评估者通常要分析和利用现有的统计资料或者进行深入的社会调查。
（二）绩效目标合理性的评估
事前绩效评估的第二步是绩效目标的合理性进行评估。政策项目绩效目标是判断政策项目实施是否成功，以及预算配置是否恰当的主要依据。因此，开展事前绩效评估，必须要看是否有明确的、可计量的绩效目标，以及绩效目标的设置是否科学、合理。如果政策项目没有明确的绩效目标，或者绩效目标的设置有误，那么该政策项目就不应支持。
具体来说，其关注的主要问题为：
1.要解决的社会问题是什么？与解决这些社会问题相对应，项目的主要目标（绩效目 标）是什么？该目标的时间框架是什么？目标受众是哪些人和组织？
2.为了实现主要的绩效目标（政策效果），所需要的产出是什么？用什么指标来衡量上述的产出和效果？指标的数据来源是哪些？
3.绩效目标能否实现？或者说，所面临的主要的挑战与障碍有哪些？社区或利益群体中哪些条件有利于绩效目标的实现？
进行绩效目标评估，一般都需要借助于审核项目的绩效目标申报表。对绩效目标合理性的分析应当包括以下内容：一是完整性审核。绩效目标的内容是否完整，绩效目标是否明确、清晰；二是相关性审核。绩效目标的设定与部门职能、事业发展规划是否相关，是否对绩效目标设定了相关的绩效指标，绩效指标是否细化、量化；三是适当性审核。资金规模与绩效目标是否匹配，在既定资金规模下，绩效目标是否过高或过低；或者要完成既定绩效目标，资金规模是否过大或过小；四是可行性审核。绩效目标是否经过充分论证和合理测算。所采取的措施是否切实可行，并能确保绩效目标如期实现。综合考虑成本效益，是否有必要安排财政资金。
（三）实施方案可行性的评估
事前绩效评估的第三步是政策项目实施方案可行性的评估。实施方案可行性评估的内容一般包括：项目实施方案、项目可行性研究及项目预算表。
一般而言，一个良好的政策（项目）实施方案具有以下特点： 能最大限度地实现政策（绩效）目标；能最少地付出政策代价（成本最低）；能对多种风险具有最大的应变性；能在政策实施中产生最小的负面效应。
政策项目实施需要资源，特别是需要预算资金。项目实施方案中如果预算金额太高，即使从目标分析看是很好的，但其可行性仍然存疑。因此，必须要对项目的预算进行具体的分析和计量，评估项目预算编制是否符合相关规定，依据是否充分，财政承受能力评估，费用测算标准是否合理等。
（四）投入经济性的评估
事前绩效评估的第四步是投入经济性（成本效益性）评价。投入经济性评价是一种经济评价，它实际上是一个成本效益分析。投入经济性评价一般需要解决以下问题：项目的真实成本（不仅仅是预算成本）是什么？取得的结果能否证明资源的投入是正当的？目前的选择是否是实现预定结果最有效方式，换言之，能否通过其他方式以更低的成本获得同样的结果？多余的资源该如何使用？成本效益性分析（包括成本 — 收益分析、成本 －效果分析和成本－效用分析）是开展政策事前评估的最基本的方法，因此极为重要。
（五）筹资合规性的评估
筹资合规性的评估虽然不属于事前绩效评估的重点，但它是效益性评估的基础和前提。由于许多的公共政策或项目资金除了来源于财政预算资金，还可能来源于金融部门和社会的资金，因此，我们也需要对这些筹资的合规性进行必要的考察和分析。
