国外公共服务绩效评价的研究发现及对我国的启示
刘淑妍 王欢明
政府公共管理中的绩效评价在西方发达国家已是一项比较成熟的制度，最早源于 20 世纪初的美国效率政府时期，自 70 年代的「新公共管理」运动后逐渐发展成为一种新的政府治理方式。我国政府的绩效评价，始于改革开放后，也是在「新公共管理」理论的影响下，用于解决政府公共管理面临的效率问题、服务质量问题和公众满意度问题，虽然当前还不完善，但已经是公共管理界的热点问题，吸引了大批学者对其研究，并且成立了全国绩效评估研究会、北京大学政府绩效评估中心等专门机构。这些研究很好地总结和归纳了我国地方政府绩效评价的理论与教训，丰富和拓展了政府绩效评价的理论视野，促进和推动了政府管理创新。
纵观国内的相关研究，可以看到，现有的目标指向主要集中在对政府整体性绩效进行评价。随着我国经济社会的发展，建设服务型政府已经成为不同层级政府的共同追求，对公共服务的绩效评价已经成为各级政府绩效评价所关注的热点问题，由此政府绩效评价正逐步向以公共服务为主要内容的方向转变，这也就意味着在政府绩效评价过程中，需要将评价重心放在公共服务的质量和效果上。
从国内外公共服务绩效评价的现有文献来看，集中于价值理念、评价方法、评价指标三个层面，主要表现为：公共服务绩效评价的价值理念，由最初追求公共服务的过程和效率转变为以公民和结果为导向；绩效评价的方法由最初的单纯衡量成本和效率发展到关注测量效益、公众参与、公平等体现公民满意度内涵的综合评估方法；评价指标由侧重过程类指标演变为兼顾过程和结果类指标。本文着重从国外公共服务绩效评价中的价值取向、评价方法、评价指标三个方面的研究进行系统梳理和评价，在此基础上，提出符合我国实情的公共服务绩效评价理论模型构建的具体建议。
一、公共服务绩效评价的价值理念变革
国外的理论研究与实践经验表明，公共服务价值理念由注重效率、追求投入产出比的最大化正逐步向注重结果和顾客满意度方向发展。
（一）以效率为价值取向的绩效评价体系的形成
自 20 世纪早期现代政府扩张以来，提高公共服务效率的观念就广为流传，公共选择理论特别强调的一点是公共组织天生的低效率，其根源是传统公共行政带来的公共官员权力垄断。自从伍德罗·威尔逊（Wilson, 1887）开始，如何以更少的投入办更多的事情是政府关心的目标，即要提高政府运作的效率，要求政府公共服务的供给像企业那样运作来最有效地利用行政人员和资源，比较有典型意义的是哈林顿·埃默森（Harrington Emerson）在 1913 年提出的适用于政府和企业管理的 12 条效率原则，以及克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙（Clarence Reid& Herbert A. Simon）在 1938 年的经典著作《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》，由此拉开了公共服务效率评价的序幕。至 20 世纪 40 年代至 70 年代，传统公共行政鼎盛时期，对政府和公共服务的效率评价得到进一步强化。行政学家布卡特（Bouckaert, 2010）将这一段称为「效率政府」时期，如美国在此期间进行了几次大规模行政改革，包括 1947—1955 年两届胡弗委员会提出的绩效预算模式改革，开创了政府服务绩效预算的新时代，在此基础上，美国政府在 60 年代至 80 年代提出的计划、规划和预算制度、目标管理和零基预算，旨在通过预算控制政府支出和提高公共服务生产率。
（二）以结果和公民为价值取向的绩效评价体系的发展
自 20 世纪 70 年代西方国家的「新公共管理」运动以来，由于政府再造，改变了政府在过程或规则控制下的效率低下和刻板无人情味的决策，内部管理上的非规制化使得政府从过程与规则控制转向结果控制，让政府人员对结果和服务质量负责，而不仅仅是追求效率的提高。巴达斯（Bardach, 2011）认为「新公共管理」最核心的观点是为结果而管理，最重要的结果之一是使顾客满意。哈丁（Harty, 1999）认为公共服务绩效评价不仅需要测量其效率，还需对其结果进行评估。公共服务绩效评价已从单纯的效率评价走向了对经济（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）的综合评价，即 3E 准则。到 20 世纪 80 年代，随着全面质量管理（TQM）在公共部门中的运用，以及公民责任运动的推进，使得公共服务绩效评价体系完全转向了以结果和公民取向。全面质量管理是源于私人部门的管理措施，要求整合生产力指标、战略计划、评估以及结果沟通，关注政府公共服务的改进与测量，强调对服务产出或服务质量的评价。
但是公民满意度指标一度遭到学者们的质疑，原因是公众满意度可能受到非服务性特征因素的影响，如种族、年龄等，并且公众对满意度问题的回答不能真实反映服务的绩效。但这种质疑遭到许多学者的反驳，布鲁德尼（Brudney et al.，1982）认为民意调查是公众表达意愿以及政府了解公众对公共服务需求的重要途径，对公共服务绩效综合评价是十分必要的。进入 90 年代后，随着顾客满意度测量技术的发展、成熟和运用，通过对公民满意度的测量来提升公共服务绩效的研究与实践成为主要的潮流之一。
以结果和公民取向的公共服务绩效评价，其关注点正从传统过程、效率和遵守规则内容向公民期望的结果转变。这一重大变化受到西方各国的普遍认同，国外政府的实践中也开始将公众满意度作为衡量公共服务质量的重要指标。例如美国 1993 年通过《政府绩效与结果法案》，以立法形式将结果导向的绩效评价上升到制度层面，并且颁布了第 12826 号行政命令——「设置顾客服务标准」，要求所有向公众直接提供服务的联邦机构都要识别顾客，了解顾客所需，并公布服务标准对其提供的服务进行测量，这一行政命令明确了政府公共服务的顾客导向和结果导向。在英国，1998 年开始实行的《公共服务协议》制度中，着重强调公共服务的目标、成本效率、服务产出、服务质量以及公平五个方面的内容，并追求公共资金的最佳使用价值，保证 3E 评价准则的有效贯彻。2001 年发布的《地方政府白皮书：强势地方领导力——高品质公共服务》，就明确强调对公共服务质量和结果的供给。
二、公共服务绩效评价方法重视效率与服务的结合
围绕上述公共服务绩效评价的两种理念，所形成的主要评价方法也大致分为两类：一是测算公共服务效率，其目的是计算多投入、多产出特点下的成本效益。其中，投入产出比是衡量公共服务效率的典型特征；二是衡量公众满意度，采用问卷调查、结构方程和多元回归等方法，能够清楚地分析影响公共服务满意度高低的因素。前者属于在客观数据基础上的测量，后者属于在主观感知基础上的测量。
（一）衡量公共服务效率的方法
公共服务效率的衡量，通常需要估计成本和产出。衡量公共服务是否有效率，至少需要有两个研究对象进行比较，如果前一个研究对象的公共服务收益超过成本的差额大于后一个研究对象，则认为前者的公共服务的支出更有效率。上述这种简单的成本效益比较是容易理解的，对于商业部门来讲，这是很简单的核算方式，然而对于公共服务而言，经常很难统计其收益，因为收益包括经济、社会和环境等多方面。对于成本而言，对其统计也不大容易，包括人力、资金、技术投入等。可见，公共服务效率的衡量是一种多投入多产出的形式。
因此，针对公共服务投入产出的上述特点，国外研究者通常采用数据包络分析（Data Envelopment Analysis，简称 DEA）。DEA 方法创建于 20 世纪 80 年代，大量的研究者使用其作为计算政府效率、公共服务效率的手段，因为 DEA 是计算多投入多产出非常合适的方法。例如欧洲中央银行的一份报告就使用了 DEA 方法对欧盟成员国的公共部门服务相对效率进行了分析；萨姆（Sampaio et al.，2008）同样采用了 DEA 方法对欧洲和巴西的一些城市公共交通服务进行效率分析。这些研究的共同点是使用 DEA 方法对不同公共服务进行横向比较。也有一些研究对同一公共服务进行纵向比较，例如欧德克（Odeck, 2008）对挪威的城市公共交通服务合并前后提供的服务进行了对比分析，运用 DEA 来运算这些服务的 Malmquist 生产率指数。此外，一些学者运用了自由处置包「非参数方法」（Free Disposal Hull，简称 FDH）来分析，该方法是 DEA 算法的一个特例，如科尔（Coll et al.，2007）采用 FDH 和 DEA 两种方法相结合来评价政府服务的绩效，卫特（Witte et al.，2011）使用 FDH 方法测算公共产品供给效率的问题。还有一些学者运用随机前沿分析（Stochastic Frontier Analysis，简称 SFA）这种「参数方法」对公共服务效率进行测量，如罗伊（Roy et al.，2007）在论证公共交通服务的效率时，运用 SFA 方法进行衡量。
可见，在针对公共服务的相对效率计算时，采用 DEA、FDH、SFA 等计算公共服务效率的方法，能够使用公开的统计数据得出定量化结果，结论可信度大，其缺点是计算结果仅仅是公共服务的效率，而没有体现公共服务的公平性、回应性和满意度等主观指标，不能完全反映公共服务绩效状况。
（二）衡量公共服务满意度的方法
斯蒂帕克（Stipak, 1979a; 1979b）对于公共管理实践中的公众主观评价问题提出了一些建议，主张采用多元回归方法可以看出相关变量对公共服务评价的相关度，调查者必须针对服务的具体维度来向服务使用者采集绩效信息，而不是笼统地向他们调查对某项服务的总体满意度，这样才能获得更全面和有价值的信息。这样的建议在 20 世纪 90 年代发展起来的顾客满意度模型中得到了充分体现，由于顾客满意度模型的运用，各个国家和地区都非常重视公共服务的顾客满意度评价，出现了大量的公共服务满意度评价模型。1989 年，瑞典成为第一个拥有评价公共服务绩效指数的国家（SCSB），随后被美国采用和改进，形成美国顾客满意度指数（ACSI），在此两个成功模型应用的基础上，形成了欧洲顾客满意度指数（ECSI）。
瑞典顾客满意度指数模型（SCSB）如图 1 所示，顾客期望、感知表现是顾客满意度的前因变量，顾客抱怨和顾客忠诚是结果变量。顾客满意度指数来源于顾客对公共服务的感知与期望，对服务的感知源于对服务的亲身经历与体验，对服务的期望源于享受服务之前的外界信息的影响，是对服务提供者未来能提高绩效的预期，因此，顾客满意度随着服务感知和期望的增加而提高。顾客满意度的提高影响着顾客对服务的态度，满意度高，从而顾客会减少抱怨，最终提高顾客对服务的忠诚度。
