公共部门绩效评估：如何破解政府效率低下难题

公共部门的绩效评估文献综述

一、公共部门绩效评估的兴起及其界定

由于不断的受到凯恩斯主义的影响,西方国家采用了对国家事务进行积极干

预的措施,政府的经济职能和社会服务职能都开始不断的扩大和加强，自然而然

的政府行政权力也日益不断的强化了。但是另一方面由于政府权力的过度扩张

以导致“万能政府”得以产生。20　世纪80年代后,　西方各个国家开始都不

约而同的呈现出经济衰退、生产力下降的现象,公共财政方面也持续出现赤字,

以至于出现政府机构臃肿、效率低下、资源严重浪费的情况,在这一北京下，政

府在管理方面和公众信任方面面临着严重的危机。在这种情况下,随着新右派理

论体系的诞生，政府绩效评估在西方国家得到全面推行并且于2０世纪90年代

达到了鼎盛时期。

(一）公共部门

公共部门也叫公共组织机构,国外学者在定义公共部门时提供了许多把公共

部门与其他社会组织区别开来的特殊属性。

概括起来,国外学者基本上是围绕

着组织的行为与目的来区分各类社会组织并以此作为界定公共部门的逻辑起点

的，即把组织的行为是否具有强制性和组织的目的是否具有政治性与公益性作

为区分各类组织的根本标准。

2］

欧文·Ｅ·休斯在《公共管理导论》中认为，公

共部门是以生产公共产品和提供公共服务为目标的非营利机构，包括政府、学

校、医院等部门。国内学者对公共部门的定义，在吸取了国外的先进理念后,并

结合中国国情进行全新的阐述。李德志认为，公共部门就是按照特定社会生产

关系的要求，通过行使管理社会公共事务的权力,以体现社会公共意志和实现公

共利益为指向的各种组织实体的总合；

孙柏瑛则认为，公共部门是泛指拥有

公共权力,依法管理社会公共事务,以谋取社会的公共利益为目的的组织体系；以

及由政府投资、开办,以国有形式运作的公营企业、学校、医院等组织体系。

（二）绩效评估

4］

“绩效”一般指的是成绩和效益，在这里是效率和效益的概念。“绩

效”这个词语最初是产生于社会经济管理方面的,一直被广泛用于“投入-　产

出”比的私营部门中。如果把绩效用于政府领域,则是对政府行为效果的衡量，

可以反映出政府的绩效,着其中包含政府在社会管理活动中的业绩、效果和效率,

这是政府能力的体现。关于绩效评估,目前学术界还未拥有公认的一致的定义。

（三）公共部门绩效评估

公共部门绩效评估就是对

广义的政府组织、非营利组织（第三部门以及

公共企业(第四部门）等特定的社会组织在积极履行公共责任的过程中，在讲求

内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔

性机制相统一的基础上,获得的公共产出进行的评审界定。西方国家又称为“公

共组织绩效”、“政府绩效”、“政府作为”、“公共生产力”。“国家生产

力”等。公共部门绩效管理是现代公共行政研究领域中的重要课题，它是以提

高公共部门组织绩效和个人绩效为目标，通过绩效评估和绩效追踪来激励组织

和个人发挥创造性、提高服务质量的过程。公共部门绩效评估作为政府再造的

重要内容和根本性措施在政府公共管理实践中不断的被广泛运用,可以说是开辟

了当代社会公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法与经验的先例,这种先例为政

府以后的改革以及公共行政学理论的深入研究提供了新的广阔空间。绩效评估

考核可以说是一面旗帜,因为公共部门的工作怎么样,公务员的德能勤绩廉是否符

合工作要求,通过绩效评估考核就可以很清楚的看见,更有所比较，有鉴别。同时

它能够有力地引导公共部门以及工作人员的工作按照科学发展观的方向和这一

目标不断的前进。公共部门绩效评估必定会因为评价结果采取一定的奖惩制度，

因而这可以为工作人员以积极的工作态度和动力，而且更可以为改进自己工作

中不足的地方提供了标准,这样一来可以为落实科学发展观提供一种体制保障。

所以我们要紧跟着落实科学发展观和正确政绩观这一道路轨迹,尽快建立和健全

公共部门的绩效评估考核体系、方法和责任制度,并且加以实践落实。

二、公共部门绩效评估研究的国内外现状

(一）国外状况

从世界范围来看，学术界对政府绩效评估的研究发生在第二次世界大战时

期，标志性的理论著作是

［14］

克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙合著的《政府工作衡

量一行政管理评估标准的调查》一书。到20世纪7０年代，大批学者加入了政

府绩效评估理论研究和实践参与的行列。经济学之父亚当·斯密在1976年出版

的《国富论》一书中有一条著名的命题,认为在企业外部的市场运行中有“一只

看不见的手”,即“市场产生效率”，此观点为绩效管理理论发展奠定了基础。

在科学管理运动阶段，泰勒、吉尔布雷斯夫妇都对劳动生产率的提高进行了深

入的研究，新的管理理论与方法的探索全面展开，绩效管理理论开始萌芽。后

来随着“新公共管理”运动的广泛开展，各种有关政府改革和政府绩效评估的

著作层出不穷。典型代表是美国的霍哲教授，他在《公共部门业绩评估与改

善》中详细论述了公共部门绩效评估中存在的困难与改进方法，主张建立一种

基于公民参与的政府绩效评估系统，实现政府绩效与公众信任之间的良胜互动。

根据经合组织的统计,２0世纪9０年代以来,公共部门绩效评估在

美国、英国、

加拿大、丹麦、芬兰、挪威、德国、法国、新西兰、荷兰、澳大利亚等国都得

到广泛应用。１9９0　年,荷兰政府把他们进行的改革命名为“大效率运作”,

荷兰学者瓦尔特·基克特在总结该国行政现代化进程中指出:“改革可以说具有

管理主义的特点，改革的主要目标是提高政府组织运作的绩效与效率。”因此，

有西方学者认为“评估性国家”或“审计性国家”正在西方出现。

（二）国内状况

在我国，随着公共部门责任制的推行，公共部门绩效评估问题也随着开始

引起了理论界和实践界的注意。绩效评估问题现在正成为我国公共管理研究领

域中的一个比较热点的问题。我国对于绩效评估的普遍关注是在上个世纪90年

代中期之后。这几十年来，我国对公共部门绩效评估进行了初步的实践探索,

学者们分别从不同的角度探讨了公共部门绩效评估主体体系的优化与完善问题。

有从评估主体体系角度思考问题的:比如，厦门大学的卓越教授在《公共部门绩

效评估的主体建构》一文中提出了公共部门绩效评估的主体建构问题，主张建

立包括综合评估组织、直管领导、行政相对人、评估对象自身以及其他一些相

关评估组织在内的多元主体结构。

吴光森等在《政府绩效评估多元主体分

析》中表达了类似的思想，主张在政府绩效评估过程中积极吸纳社会公众、专

家、社会中介机构等外部评估主体参与,以保障评估结果的公正性与科学性。

王磊在《对建立和完善政府绩效评估主体体系的思考》中借鉴了西方国家的先

进做法,主张从优化评估主体构成、把评估主体纳入制度化轨道、提高评估者的

素质等三方面着手建立和完善评估主体体系。

［15

有从我国政府绩效评估中存在

的问题出发寻找对策的:如高富锋《当前政府绩效评估主体的不足及其完善》、

芦刚《我国地方政府绩效评估现存问题的理性分析》、彭国甫《对政府绩效评

估几个基本问题的反思》、唐检云等《政府绩效评估的文化基础分析一一种基

于中西方公共行政文化差异的视角》、何植民《关于我国地方政府绩效评估几

个重要问题的思考》、赵林记《试论我国政府绩效评估中的问题及其对策》、

何会涛《公众作为公共部门绩效评估主体的障碍分析》等。也有

15］

探讨政府绩

效评估的价值取向以及构建基于公众满意度测评模型的:如吴建南等《构建公共

部门公众满意度测评模型的实证分析》、曾莉《基于公众满意度导向的政府绩

效评估》、赵立波《论“顾客导向”政府绩效评估体系的建构》、岳凯敏等

《民众本位：当代中国政府绩效评估的基本价值取向》等。

15］

还有从实践角度

探讨公民评议政府活动的，如冯银庚《论政府绩效的公民评议》、吴建南等

《“自下而上”评价政府绩效探索：“公民评议政府”的得失分析》等。令人

欣喜的是,国内研究公共部门绩效管理与评估的专著和教材己经陆续出版，如卓

越《公共部门绩效评估》、胡税根《公共部门绩效管理一迎接效能革命的挑

战》、范柏乃《政府绩效评估理论与实务》等。这些都为论文提供了丰富的理

论营养。

总的来说,国内学者对公共部门绩效评估的研究进展体现在三个方面:

首先,学术研究从介绍型向研究型转变。最早的对公共部门绩效评估的研究停留

在翻译、介绍西方学者的文章、著作阶段，近年来学者们围绕绩效评估的主体

开展了多方面的独立研究。其次，推动评估主体多元化己成为共识。尽管如何

对主体进行分类以及哪些群体能够充当绩效评估的主体学者们还有不同的看法，

但构建多元化的政府绩效评估主体业已成为学者们的共识。最后,基于实践的分

析是趋势所在。在研究方法上，实证研究的方法得到越来越多的认同，不少学

者开始选择国内各地“公民评议政府”等绩效评估的案例进行实证研究并取得

了积极的研究成果。笔者吸收了学术界成熟的观点,同时又提出了自己的看法，

构建了“受众参与”的绩效评估主体模型,其“三足鼎立”的评估主体体系既有

多元化的共性，又体现了自己的独特分类视角。

我国对于公共部门绩效评估的研究,不论是从理论上还是实践还是发展的过

程中,都还处于起步阶段,所以我们要坚定的立足于我们的国情，逐步推进我国公

共部门的绩效评估事业。长期以来,我国对绩效评估缺乏全面、系统的理论研究,

从而造成我国绩效评估的实践经验不足。近些年来，随着西方绩效评估的理论

和方法逐渐传入我国,促进了我国绩效评估事业的发展。

三、研究背景

近年来，我国不断的实行深入的行政体制改革,西方国家的新公共管理方式

对我国的冲击，在各个方面，人们开始越来越重视作为行政管理体制创新以及

有效的管理工具的公共部门绩效评估，在这一发展趋势下，我国一些公共部门

开始尝试对其进行绩效管理和绩效评估活动。但是由于目前我国的行政体制改

革依然还是比较关注机构改革、职能转变、政企和政事之间的关系,对于公共部

门的绩效评估基本上还处于一种原始的状态,具有着盲目性、不严谨、单一性、

封闭消极性等这种状态。在这一背景下对其进行研究并加以改善和发展是刻不

容缓的。

四、研究意义

(一）理论意义

公共部门的绩效评估是一种公共管理绩效测评的一种方法，它发展了较长

的时间,可以说是历史比较长，但是发展的依然不是很完善。它在公共部门管理

的实践中总是未能发挥自己应该具有的作用。公共管理绩效测评是受众的主观

绩效感受与相关部门的客观绩效成果的相统一。当代社会随着“绿色GDP”这

一概念的推出,而且在推行科学发展观这一要求的公共部门绩效评估指标体系也

正在不断的构建和完善。但是目前对于公共部门绩效评估的研究进展和结果却

一直都没有达到一种令人满意的效果。我国现在依然是一个发展中国家，而且

还处于各种体制的转型期当中，尤其是计划经济体制向市场经济体制的转型，

这个时期对人们的观念和价值观必然带来很大地冲击，并且波及到我国公共部

门管理的方方面面。通过受众调查分析加上与专家多年的经验相结合，通过科

学合理的方法可以确定权重比例,将绩效评估协调成为一种可比的评价指标值，

对进行统计比较、优化公共部门绩效评估具有直接的理论意义。

(二)实践意义

我国自从提出科学发展观以来,在发展的过程中在不断的落实科学发展观。

在公共部分落实科学发展观的最重要、最迫切的是牢固树立和坚持正确的政绩

观。正确的政绩观保障需建立一套科学的政府绩效评估体系。国外的政府绩效

评估体系发展比较早，也发展的比较成熟,如果与之进行比较,我国现在存在的政

府绩效评估制度还存在着诸多缺陷，例如评估指标并不是很完善，在发展过程

中陷入了盲目的“GDＰ崇拜”;在计量方法上也不太科学，各级指标权重分配

不合理,导致评估结果也不是很科学,缺乏足够的可信度；评估主体一直呈现单一

化，缺乏同行、专业机构、新闻媒体、受众的“异体”评估;评估操作程序不太

严谨和规范，随意性太大;评估后配套的一些奖惩措施执行得还不到位,导致评估

与结果使用发生了相脱节的现象等。所以对公共部门的绩效评估进行研究可以

有效的解决当前我国政府绩效评估主体存在缺陷,可以使政府部门绩效评估客观

公正性的进行。更好的发展我国公共部门的绩效评估，落实科学发展观。

五、研究目的

通过对该课题的研究分析可以发现和总结我公共部门绩效评估的困境和难

点；然后分析这些问题,从实际出发，系统全面地分析我国公共部门绩效评估有

待改进的原因,根据其原因通过借鉴一些国外理论和实践，解决问题，提出行之

有效的改进对策,力争促进服务型、责任性、法治性和高效率的公共部门运行体

制建设。

六、研究方法和研究路线

主要是采用了文献研究与实证研究相结合的研究方法。广泛对该课题的相

关文献进行搜素，在加上参考以及吸取别人对该课题或者相关课题的研究方式。

七、公共部门绩效评估的主要发展趋势

（一）评估的维度和指标趋向科学

绩效标准是绩效管理的核心。公共部门绩效评估主要包括经济、效率和效

益三个维度。经济维度侧重成本的节约程度,效率维度关注投入产出比,效益维度

则着眼于行政产出带来的社会效果。尽管三者都蕴含有质量的内容,但随着新公

共管理运动的深入，质量日渐成为评估的主流范畴,即第四维度，这是新时期绩

效的重要标志。根据上述四个维度，我国公共部门绩效评估的内容主要体现在

以下四个方面：

一是公共部门业绩，主要表现公共部门为社会经济活动提供

服务的数量和质量；二是公共部门的行政效率，反映的是行政机关和行政人员

从事管理活动所取得的劳动成果、社会经济效益同所耗费的人力、物力、财力

及时间之间的比例关系;三是公共部门效能,是指公共部门所生产的“产品”和向

公众提供服务的水平;四是公共部门的成本,即公共部门的管理行为所占有和消耗

的资源及程度。评估指标是评估的具体手段,是评估维度和内容的具体表现。

评估指标可以因部门不同,设置普适性指标和个性化指标。在评估考核指标选

择上一般应把握好以下关系:内部指标和外部指标相结合;数量指标与质量指标相

结合;肯定性指标与否定性指标相结合;技术性指标与民主性指标相结合;支出指

标与回收指标相结合;客观指标与主观指标相结合;工作指标与业绩指标相结合;

行政成本指标与业务成本指标相结合;个体指标与团体指标相结合。

（二)评估主体趋向多元化

评估主体单一化以及信息不对称,严重影响着绩效评估的社会认可程度。从

当前实践来看，公共部门绩效评估的评估主体选择以下六类型较为合适。

是同级党委、人大、政府、政协等综合评估主体；二是纪检、监察、综合治理

委员会、政府效能投诉中心等否定评估主体；三是直接主管领导评估,也就是上

级分管领导对具体分管单位或部门的评估；四是群众评估,主要是行政相对人对

有关群众满意情况进行评估;五是自评主体,也就是评估对象对自身业务实际进行

自评和报送；六是专业评估组织（包括大专院校、科研单位的专家学者)和新闻

媒体的评估。通过科学的评估主体选择,在全社会形成“鱼缸效应”,就是使公共

部门的活动就象鱼缸中的金鱼一样,时时刻刻都受到社会和大众的审视和评判。

（三)质量优位原则趋向明显

新公共管理运动在很大程度上表现为追求服务质量的运动。这里所说的质

量,主要是通过调动所有人员的潜力,以最低的成本满足顾客的要求。

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从“效

率优位”到“质量优位”的转变，公私部门都存在,但公共部门尤为突出。这不

仅表现为绩效评估考核中质量标准的增加,而且表现为全面质量管理、持续性质

量改进在公共部门倍受青睐。一些单位和部门已将ISO9000 质量认证体系引入

了机关管理。在公共管理中引入竞争机制是提高质量的主要途径。一方面通过

以质量指标为重点的绩效评估,在公共部门之间、公务人员之间形成你追我赶、

争先创优的生动局面；另一方面，公共部门把以顾客为中心的竞争理念,引入不

同行业和部门的服务,以竞争提高效率。

（四）评估方法手段趋向多学科综合化

公共部门绩效评估考核体现了当代公共管理综合性的发展趋势,需要多

学科知识的综合运用。只有汇集管理学、经济学、数学、统计学、系统工程和

计算机软件开发等相关领域知识,集中攻关,才能保证绩效评估体系的科学、完整、

规范,才能确保绩效评估取得圆满成功。这其中有两点非常重要:一是充分运用数

学原理,将公共部门绩效评估具体到人,量化到分;二是充分运用现代计算机网络

进行评估考核。这是时代潮流,大势所趋。利用计算机评估计算,改变了以往手工

测评计分的繁琐手段,有利于提高工作效率，减轻工作量,还可以最大程度排除人

为因素在绩效评估考核中的干扰。